概述

所謂農民工養老保險是國家根據一定的法律和法規，為確保農民工的基本生活保障而建立的一種社會(huì )保險制度。農民工個(gè)人繳費和用工單位繳費以及政府財政收入共同構成了農民工退休所領(lǐng)取養老金的數值。根據政策規定，農民工參加養老保險以后，可以在退休時(shí)享受更多的養老金權益。[1]

城鎮農民工是隨著(zhù)我國城鄉經(jīng)濟體制改革的不斷深化而產(chǎn)生和發(fā)展壯大的群體，是生活在城鎮和農村之間的邊緣人，具有流動(dòng)性強、非正規就業(yè)多、自我保護能力差等特點(diǎn)。怎樣將農民工平穩地納入社會(huì )保險制度體系，是我國急需解決的一大問(wèn)題，就得從建立農民工養老保險的必要性入手，分析農民工養老保險中的問(wèn)題與原因，并在此基礎上，提出完善農民工養老保險問(wèn)題的建議。

必要性

構建和諧社會(huì )的重大舉措

農民工是從農民中率先分化出來(lái)，與土地保持著(zhù)一定經(jīng)濟聯(lián)系、從事非農業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)、以工資收入為基本生活來(lái)源，并具有非城鎮居民身份的非農化從業(yè)人員，是我國城鎮化進(jìn)程中形成的特殊社會(huì )群體。建立農民工養老保險制度，是提高城鎮化水平，轉移農村人口，優(yōu)化城鄉結構，推進(jìn)城鄉先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重大舉措。以現代社會(huì )養老保險制度替代傳統的土地保障，解除農民工的后顧之憂(yōu)，有助于農民工思想觀(guān)念和消費觀(guān)念的現代化，有助于城鄉精神文明建設，是先進(jìn)文化發(fā)展的必然方向。根據農民工流動(dòng)性強，工資收入低等特點(diǎn)，建立適合農民工特點(diǎn)的養老保險制度，是最大限度維護農民工合法權益，滿(mǎn)足農民工利益要求的具體體現。

維護社會(huì )穩定的客觀(guān)需要

我國現階段農民工總數在1.5億以上，80%的農村家庭有人外出務(wù)工，如果農民工老年生活沒(méi)有保障，勢必影響整個(gè)農村的穩定。今后大量生活無(wú)著(zhù)落的老年農民工滯留城市，將會(huì )對社會(huì )和諧與穩定、城鎮經(jīng)濟的發(fā)展造成重大影響。且農民工主要是以年輕人組成的一個(gè)高活力群體，如果失去經(jīng)濟生活來(lái)源，又不被城市社會(huì )保障體系所接納，對城市沒(méi)有任何歸屬感，將會(huì )給社會(huì )治安帶來(lái)隱患。為農民工建立養老保險制度有利于維護社會(huì )穩定，也為構建和諧社會(huì )打下堅實(shí)的基礎。

存在問(wèn)題

流動(dòng)性大的特點(diǎn)與制度設計

農民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)與養老保險長(cháng)期穩定繳費需求之間的矛盾。農民工流動(dòng)性較大的特點(diǎn)決定了大多數農民工很難滿(mǎn)足現行養老保險制度設計要求的連續、且長(cháng)期的繳費時(shí)間規定。農民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)與各地繳費基數、繳費比率差異大，無(wú)法順利實(shí)現保險關(guān)系跨地區轉移與接續的矛盾。繳費基數和繳費比率是養老保險制度設計必備的兩個(gè)基本要素，它們的確定決定保險基金數額的大小。目前來(lái)看，在各地農民工養老保險的實(shí)施辦法中，存在著(zhù)繳費基數與繳費比率地區之間差異較大的現實(shí)。當然，考慮到不同地區經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，繳費基數與繳費比率的多樣化對于公平目標的實(shí)現是合理的，但是，確定繳費的標準和依據不同，不僅造成農民工養老保險費用及待遇標準地區性差異較大，更是直接增加了農民工流動(dòng)時(shí)保險關(guān)系遷出地與遷入地之間的轉移與對接的困難。

費率過(guò)高與資金供給困難

養老保險制度的責任主體是用人單位和職工個(gè)人。我國農民工的養老保險費率也由企業(yè)和個(gè)人共同承擔。就各地農民工養老保險制度的實(shí)踐情況來(lái)看，繳費率普遍是參照當地城鎮職工養老保險交費率制定的，存在著(zhù)普遍過(guò)高的現象。當前各地普遍參照現行城鎮職工養老保險制度規定的繳費基數和比率，來(lái)設立農民工養老保險制度的費率，忽視了農民工工資水平普遍偏低的實(shí)際情況，超出了農民工的承受能力。所以一方面造成農民工對參加養老保險的抵制情緒；另一方面，過(guò)高的繳費率也加重了企業(yè)的負擔。企業(yè)往往為了降低產(chǎn)品成本，逃避繳費，使得需要劃歸個(gè)人賬戶(hù)的部分也難以到位。

統籌層次不高且封閉運營(yíng)

制度的統籌層次越高，越有利于不同收入人群之間社會(huì )保障風(fēng)險的分散，越有利于體現社會(huì )公平與社會(huì )正義的涵義。對于農民工養老保險制度而言，統籌的層次越高，越有利于農民工的流動(dòng)，有利于更好的實(shí)現人力資源的最優(yōu)配置；也利于制度管理成本的節約。目前我國農民工的養老保險制度基本上都只在縣、市、區級內實(shí)現統籌，且在本區域內封閉運營(yíng)。這種低層次的養老保險社會(huì )統籌，導致農民工即使參加務(wù)工地區的養老保險制度，但由于工作地轉移、“返鄉”等遷出該地區時(shí)，雖然原則上可以自由遷轉社會(huì )保險關(guān)系，或一次性退還保險費，但都只能帶走個(gè)人賬戶(hù)里的錢(qián)，而無(wú)法帶走其務(wù)工期間企業(yè)為該地區繳納的社會(huì )統籌部分。同時(shí)，當農民工流入新的城市務(wù)工時(shí)，更不可能享受該地區社會(huì )統籌部分的福利待遇。這種情況導致的直接后果就是農民工在務(wù)工期間，對統籌賬戶(hù)的資金貢獻被無(wú)償“侵占”，社會(huì )保障利益消解以致流失。

理念落后

農民工自身的養老保險認識不足，維權意思較差。農民工的受教育程度普遍不高，社會(huì )保障意識普遍較低，絕大多數農民工沒(méi)有風(fēng)險防范意識，即使意識到未來(lái)養老的問(wèn)題，也多寄希望于農村的“土地保障”以及傳統的“養兒防老”等方式。

法律規定，關(guān)于我國農民工養老保險的繳費標準，用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規定的平均繳費比例低了8個(gè)百分點(diǎn);農民工個(gè)人繳費比例為4%至8%，可以根據本人的收入情況合理選擇和確定。

目前農民工參加養老保險繳費難。農民工工資收入普遍較低，使用農民工集中的企業(yè)經(jīng)濟承受能力也普遍較低;而現行城保制度規定繳費標準較高(用人單位繳納工資總額的20%，個(gè)人繳納工資的8%)，許多農民工及使用農民工集中的企業(yè)感到難以承受，因而導致大量的農民工沒(méi)有參保。

針對農民工收入普遍偏低的特點(diǎn)，《農民工參加基本養老保險辦法》規定：用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規定的平均繳費比例低了8個(gè)百分點(diǎn);農民工個(gè)人繳費比例為4%至8%，可以根據本人的收入情況合理選擇和確定。過(guò)去已經(jīng)參加城保的農民工及用人單位，可以按照本辦法的規定調整繳費比例。這樣規定，可以大大降低農民工及其用人單位的經(jīng)濟負擔，以最大限度地將農民工納入養老保險制度覆蓋范圍。

全國統籌

現行的以市縣為統籌區域的養老保險制度，存在著(zhù)地方政府不積極，轉移接續難等諸多問(wèn)題，影響了農民工養老保險制度的實(shí)施效果。如果該制度實(shí)行全國統籌，使其與地方財政脫鉤，收支不影響地方財政，也就比較容易得到地方政府的支持；同時(shí)會(huì )增加農民工投保的積極性。

建議

推進(jìn)立法

強化執行。通過(guò)法律手段促使用人單位嚴格遵守勞動(dòng)法有關(guān)勞動(dòng)合同的規定，保證用人單位招用農民工時(shí)簽訂勞動(dòng)合同，依據勞動(dòng)合同為農民工繳納養老保險費。明確法律責任和法律制裁措施，依法嚴懲虛報職工人數、逃脫繳納保險責任等現象。同時(shí)，當農民工離開(kāi)參保地返鄉時(shí)，本人社會(huì )養老保險關(guān)系無(wú)法轉移的，暫時(shí)封存其個(gè)人賬戶(hù)，保留其保險關(guān)系，待其達到最低領(lǐng)取養老金年齡時(shí)，其戶(hù)籍所在地實(shí)行農村社會(huì )養老保險的，賬戶(hù)余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶(hù)籍所在地。到時(shí)仍未建立農村社會(huì )養老保險制度的，將個(gè)人賬戶(hù)余額一次性退還本人?！?/p>

實(shí)施土地換保障

適當扶持農民工就業(yè)和參加社會(huì )養老保險

轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個(gè)人賬戶(hù)積累額，促進(jìn)農民工從傳統土地保障到養老保險的平穩過(guò)渡。對土地使用權置換出的土地換保障資金，直接進(jìn)入農民工的個(gè)人賬戶(hù)，既可增加農民工養老保險個(gè)人賬戶(hù)的積累，又可促進(jìn)農村土地經(jīng)營(yíng)規模的擴大、加快城鎮化進(jìn)程。

加強社會(huì )保障的理念宣傳

僅有硬件制度環(huán)境上的建設是不夠的，農民工養老保障制度能否建立，最終還是取決于參與主體的觀(guān)念。如果農民工、企業(yè)、用人單位的觀(guān)念不能轉變，那么硬件的建設只會(huì )變成一種形式。所以，政府要積極的加強法制宣傳，改變農民工對養老保障包括其他社會(huì )保障制度的看法，改變他們依靠家庭養老、子女養老的傳統觀(guān)念，消除他們對社會(huì )保障體系的不信任；同時(shí)，還應該對整個(gè)社會(huì )進(jìn)行公民平等的教育宣傳，消除人們對農民工的歧視心理，讓農民工真正的融入到城市的生活中去。

農民的身份與工人的職業(yè)使得他們處于城市與農村之間的“邊緣地位”，這種尷尬的身份不僅給農民工的心靈帶來(lái)創(chuàng )傷，更使許多本應屬于他們的社會(huì )權益得不到實(shí)現。只有給農民工以穩定的、可預期的社會(huì )養老保險制度才能有利于和諧社會(huì )的構建，完善社會(huì )保障體系、維護農民合法權益是促進(jìn)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、保持社會(huì )穩定的重要措施。關(guān)注農民工的生存環(huán)境，關(guān)注農民工的權益保障，不僅僅是為了解決當前“民工潮”帶來(lái)的各種社會(huì )問(wèn)題，更是我們構建社會(huì )主義和諧社會(huì )，建設社會(huì )主義新農村的需要，更是社會(huì )公平與社會(huì )正義的現實(shí)體現。