現狀

(一)"統賬結合"的企業(yè)基本社會(huì )養老制度名不副實(shí)，存在較大的隱性債務(wù)

所謂"統賬結合"是指社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合。國務(wù)院在1997年頒布的《關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》，實(shí)現統一了各地"統賬結合"實(shí)施方案、繳費比例和管理辦法。"統賬結合"雖以國務(wù)院文件的形式在全國推廣，但并未能夠真正落實(shí)。原因在于轉軌后，統籌基金的當期支付出現大量缺口。

從養老保險改革角度看來(lái)，城鎮職工分為三種:改革前退休的職工為"老人";改革前參加工作而在改革后退休的為"中人";在改革后參加工作的為"新人"。"老人"和"中人"在改革前并沒(méi)有私人積累，但是未來(lái)仍要支付他們的養老費用，這就意味著(zhù)國家對這部分人負有"隱性債務(wù)"。但金額巨大，國家財政很難一次性地拿出這么多資金來(lái)補償對"老人"和"中人"的隱性債務(wù)。據世界銀行的一項估算，從2001年至2075年，這一缺口將有9萬(wàn)億元之巨。隱性債務(wù)的存在，增加了統籌基金的支付壓力。

(二)養老保障體系三大支柱中的企業(yè)年金發(fā)展緩慢

目前國際上普遍實(shí)行多支柱的養老保險體制，即三大支柱包含了即收即付的基本養老保險制度、企業(yè)年金制度和個(gè)人自愿儲蓄制度。我國社會(huì )養老金制度改革的方案也仿照國際上實(shí)行的三支柱式的養老保險體制，在1991年的6月份國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》，規定有一定的經(jīng)濟能力和經(jīng)營(yíng)狀況比較好的企業(yè)可以建立企業(yè)補充養老保險。經(jīng)過(guò)十幾年的努力，已經(jīng)具備了一定的基礎，國務(wù)院于2000年12月第一次在其頒布的《關(guān)于完善城鎮社會(huì )保障體系的試點(diǎn)方案》中將"企業(yè)補充養老保險"改稱(chēng)為"企業(yè)年金"。我國企業(yè)年金制度的基本框架也隨著(zhù)勞動(dòng)保障部門(mén)在2003年12月《企業(yè)年金基金管理試行辦法》和《企業(yè)年金試行辦法》的頒布初步形成，是中國全面推行企業(yè)年金制度開(kāi)始的標志。我國到2010年末已有3.7萬(wàn)戶(hù)企業(yè)建立了企業(yè)年金計劃，覆蓋的職工人數為1334萬(wàn)人，企業(yè)年金規模已達2809億元。

但目前中國企業(yè)年金規模占GDP的比重一直是在1%以下浮動(dòng)，2010年的數值只有0.71%。并且，企業(yè)年金總體的資產(chǎn)規模的增長(cháng)速度在近兩年始終呈現下降態(tài)勢，其問(wèn)題主要表現在如下幾個(gè)方面:

1.產(chǎn)業(yè)、地區、企業(yè)間企業(yè)年金資產(chǎn)規模的增速相差很大，極不均衡。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體呈現快于傳統產(chǎn)業(yè)，沿海地區快于內陸地區，國有制企業(yè)好于其他非公有制企業(yè)的特性。

2.企業(yè)年金制度內部的治理結構中監督和制衡機制的不完善。大部分的企業(yè)年金缺少托管機制這一塊，因此，導致年金基金的使用權、所有權和監督權三權不能相互獨立和相互制衡，年金資產(chǎn)的安全性難以得到保證。

3.由于多種組織運行模式的并存，使年金基金的管理處于一種無(wú)序和不規范狀態(tài)?，F行的組織模式主要有企業(yè)自行管理、社保機構經(jīng)辦、保險公司管理三種。

(三)養老金投資渠道過(guò)于狹窄，難以實(shí)現保值增值

"統賬"相結合的部分積累制是我國現行的養老金的主要模式。當中的"統"即社會(huì )統籌采用的是即收即付式的籌資模式，很難有保值增值性，使養老金也難有任何的積累，"賬"則是指個(gè)人賬戶(hù)，它主要采用的是基金積累式的籌資模式，它是企業(yè)對于處在在職期間的職工，為他們建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的延遲支付的養老保險基金，這種基金是從其退休時(shí)開(kāi)始支付的，一直到其死亡，有較強的保值增值性。而企業(yè)年金，主要采用的籌資模式就是個(gè)人賬戶(hù)，一般企業(yè)年金會(huì )進(jìn)入金融市場(chǎng)進(jìn)行投資營(yíng)運管理，通常都是以基金會(huì )組織的形式進(jìn)入。最后一個(gè)層次的個(gè)人儲蓄性養老保險則是投保人自愿投保，由商業(yè)保險公司實(shí)行?？梢?jiàn)，在我國現行養老保險體系中，第一層次和第二層次的個(gè)人賬戶(hù)基金在職工的工作期間及退休后的長(cháng)時(shí)間之內均具有保值增值的需要。

而在我國，基本養老保險占養老保險的80%，養老金替代率很高，基本養老金中社會(huì )統籌部分是現收現付制，因此，無(wú)法進(jìn)行保值增值，而個(gè)人賬戶(hù)部分采用的是基金積累制，這一部分基金是可以保值增值的，現在國際上很多國家對個(gè)人賬戶(hù)基金采用市場(chǎng)化運營(yíng)的方式，如智利采用完全積累基金制，把基金交給性質(zhì)為私營(yíng)公司的養老基金保險公司來(lái)管理，取得了很好的效果，不僅減輕了政府的財政負擔，同時(shí)也給養老基金帶來(lái)了相當大的回報和收益。但我國現在不僅個(gè)人賬戶(hù)基本屬于"空賬"運行，而且對基本養老金部分的投資限制很?chē)?，?991年起，國務(wù)院嚴格限制養老基金的投資方向，限定其只能用于存銀行和買(mǎi)國債這兩種方法。

國務(wù)院在1993年中頒布了《企業(yè)職工養老保險基金管理規定》中:規定在確保正常開(kāi)支六個(gè)月的各項離退休費用的需要且留足必備的資金以待周轉之后，各級社保機構對結余的養老保險基金，可動(dòng)用部分結余的基金來(lái)增值。有兩種保值增值的方式，其一是購買(mǎi)國庫券和國有銀行發(fā)行債券;其二是資金由國有銀行、國家信托投資公司代理進(jìn)行放款。

然而，這些都沒(méi)有達到保值增值的目的。從銀行存款可以看出，在1985-1995年期間，一年期定期整存整取加權利率低于當年通貨膨脹率的有7年，保值都談不上，別說(shuō)是增值了。再看國債，國家債券品種少，收益率一般高于同期銀行存款利率約一個(gè)百分點(diǎn)，但由于二級市場(chǎng)的不完善反而不如存銀行有吸引力。

(四)養老金存在投資監管問(wèn)題

由于我國社?；鹜顿Y資本市場(chǎng)剛剛起步，監管上仍然存在著(zhù)一些問(wèn)題。

一是管理體制還沒(méi)有完全理順。在我國存在著(zhù)統籌基金結余、個(gè)人賬戶(hù)基金結余、全國社會(huì )保障基金和企業(yè)年金等社會(huì )保障基金的形式。目前，統籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金由勞動(dòng)保障部門(mén)進(jìn)行監管，全國社?；鹪谪斦亢蛣趧?dòng)保障部及有關(guān)部門(mén)的監督下主要由全國社會(huì )保障基金理事會(huì )進(jìn)行監管、企業(yè)年金還處于多頭監管之下。

二是監管的主要目標還處于保值階段。目前，對全國社會(huì )保障基金的監管已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但對其他種類(lèi)的基金監管還沒(méi)有完全建立起來(lái)。如僅僅允許個(gè)人賬戶(hù)基金投資銀行存款和購買(mǎi)國債，最近剛剛允許進(jìn)行少量的協(xié)議存款。社會(huì )統籌基金的結余只允許投資銀行存款和購買(mǎi)國債。對企業(yè)年金還沒(méi)有很明確的監管措施。雖然這些相對較為嚴格的監管措施對于保證基金的安全是非常重要的，但隨著(zhù)基金逐漸投資于資本市場(chǎng)，顯然還局限于這樣的監管是不夠的。

三是監管的手段還主要依靠行政性手段。目前，主要通過(guò)進(jìn)行限制性的規定，對社會(huì )保障基金進(jìn)行監管，對基金投資運作機構的直接監管還比較多。

改革和深化

(一) 對財政支出結構等進(jìn)行調整來(lái)彌補隱性債務(wù)

除了財政補助養老保險基金外，我國政府在財政方面還應當采用多種途徑籌資來(lái)彌補隱性債務(wù)。

一是對財政支出結構進(jìn)行調整，使更多的資金能用于基本養老保險。自從我國的財政預算把基本養老保險進(jìn)行了費改稅并納入后，養老保險的支出在財政支出中所占比重上升至約10%。過(guò)去主要用于經(jīng)濟建設的支出，然而經(jīng)濟改革地不斷深化，經(jīng)濟建設的支出在逐漸地債務(wù)化，政府機構的精簡(jiǎn)改革后行政管理費用也會(huì )壓縮一些，還可從其他開(kāi)支中騰出一些用于基本養老保險。

二是通過(guò)創(chuàng )造新的稅收來(lái)源來(lái)增加政府財政收入，擴大資金來(lái)源?？梢蚤_(kāi)征新稅種或附加稅值來(lái)擴大資金來(lái)源。例如開(kāi)征個(gè)人所得稅附加、特種消費行為稅等。

三是政府可借鑒其他國家的經(jīng)驗，發(fā)行特種國債籌資。例如借鑒智利等國的經(jīng)驗發(fā)行特種國債來(lái)部分彌補隱性債務(wù)。

(二)發(fā)展完善企業(yè)年金制度

一是實(shí)行積極財稅政策，提高建立企業(yè)年金的積極性。政府在稅收方面還存著(zhù)很大的支持空間，通過(guò)各種給予企業(yè)稅收方面的優(yōu)惠政策來(lái)推動(dòng)企業(yè)年金的發(fā)展。

因此，要促進(jìn)企業(yè)年金的發(fā)展，首先規范政府的稅收優(yōu)惠政策尤為必要，即稅收優(yōu)惠方面的政策法律亟待完善;其次，政府對有企業(yè)年金的企業(yè)提供必要降低稅率等的優(yōu)惠政策。此外，在個(gè)人所得稅方面，對參加企業(yè)年金計劃的職工，應當規定其享有相應的稅收優(yōu)惠權利。

二是規范企業(yè)年金的管理制度，使監督管理體系實(shí)現系統化，保證企業(yè)年金的安全。目前世界上大多數國家采用的企業(yè)年金管理形式是獨立的企業(yè)年金基金會(huì )。一般由一個(gè)或幾個(gè)地區的多個(gè)企業(yè)發(fā)起基金會(huì )，并且基金會(huì )本身與發(fā)起的企業(yè)完全相互獨立，這樣就避免了發(fā)起企業(yè)干預年金基金的管理運作的可能性。而且在運行費用上，由多個(gè)企業(yè)聯(lián)合組建會(huì )得到大大降低，也有利于基金的規?；\作。因此，這樣的獨立的企業(yè)年金基金會(huì )應是我國借鑒的主要管理模式，由基金會(huì )來(lái)主要負責投資管理企業(yè)年金。在監督方面，政府應著(zhù)力建立和不斷地完善監管體系，使其系統化，可以貫穿到企業(yè)年金的設立、運行等各個(gè)環(huán)節。

應把企業(yè)自身管理以及社會(huì )保險機構的年金資金轉移到所發(fā)起的企業(yè)年金基金會(huì )，然后將企業(yè)年金基金的投資運營(yíng)的權利委托給具備基金投資經(jīng)驗的金融和保險機構等，如商業(yè)銀行、保險公司、基金投資公司等。

(三)實(shí)現養老保險基金的多元化投資

多元化的基金投資和管理模式是實(shí)現基金投資的有效途徑。多元化的投資主要包括投資工具的多元化、投資對象的多元化以及投資主體的多元化，三者是緊密聯(lián)系，相互影響。這種多元化投資模式對化解投資風(fēng)險，實(shí)現養老基金的保值增值具有極其重要的意義。對此，2011年第九屆《財經(jīng)》年會(huì )上中國證監會(huì )主席郭樹(shù)清提到，養老金和住房公積金可以學(xué)習社?；?，投資到股市中以獲取收益。在其《改善資本市場(chǎng)結構促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟健康成長(cháng)》中再次提出養老金入市。所以鼓勵社?；?、企業(yè)年金、保險公司等機構投資者增加對資本市場(chǎng)的投資比重，積極推動(dòng)養老金、住房公積金等長(cháng)期資金入市等是十分有必要的。

(四)完善養老金投資運營(yíng)的監管體制

基金監管的基本思想應該是由行政性的直接監管向以經(jīng)濟、法律手段間接監管為主，也就是從"政府直接管理"向"市場(chǎng)運作、政府監管"轉變，逐步建立起法律健全、職責明確、精干高效的監管制度。

結合中國實(shí)際，選擇適合的監管模式，并盡快理順監管體制。目前，我國的監管模式被稱(chēng)為積極監管的監管模式，其實(shí)質(zhì)實(shí)際上是嚴格型監管。由于我國的資本市場(chǎng)還不十分發(fā)達，基金運作機構還缺乏投資經(jīng)驗，在一定時(shí)期是必要的。但隨著(zhù)基金投資資本市場(chǎng)的力度不斷加大，資本市場(chǎng)也將逐漸成熟，對基金投資運作機構的行為也將逐漸規范，應逐步過(guò)渡到審慎性的監管模式，對投資運作機構不要進(jìn)行直接的干預，不要對投資范圍和投資比例進(jìn)行限制。而主要是采取對其資格的認定及事后監管上，這樣才能提高基金的運作效率。

圖書(shū)

內容提要

本書(shū)回顧了建國以來(lái)中國養老保障體制建立和發(fā)展的歷程，分析了當前我國養老保障體制改革的現狀和面臨的問(wèn)題，運用經(jīng)濟學(xué)原理并總結國際最新經(jīng)驗和教訓，觀(guān)點(diǎn)鮮明地提出，借鑒和采用瑞典的記賬式個(gè)人賬戶(hù)(NDC)，可能是中國完善養老金體制，解決養老金"空賬"的切實(shí)可行的有效途徑。以此為基礎，本書(shū)為今后中國養老保障體制改革提出了具有可操作性的政策建議。

目錄

第一章 中國社會(huì )養老保險體制改革的歷程回顧

1.1 中國城鎮企業(yè)的養老保險體制改革

1.2 中國政府機構和事業(yè)單位的養老保險體制改革

1.3 中國農村養老保險體制改革

第二章 中國社會(huì )養老保險體制改革的現狀和問(wèn)題

2.1 中國養老保險體制改革的現狀

2.2 我國養老保險體制面臨的問(wèn)題

2.3 中國養老儲備基金的建立及投資運營(yíng)

第三章 社會(huì )養老保險體制改革的經(jīng)濟學(xué)分析

3.1 養老保險制度的經(jīng)濟學(xué)性質(zhì)

3.2 中國養老保險與高儲蓄率

3.3 中國養老保險與經(jīng)濟增長(cháng)質(zhì)量

第四章 社會(huì )養老保險體制的國際比較

4.1 美國的養老保險制度

4.2 智利的養老保險制度

4.3 瑞典的養老保險制度

4.4 新加坡的養老保險制度

4.5 英國的養老保險制度

4.6 國際養老體制模式比較

第五章 對中國社會(huì )養老保險體制改革的建議

5.1 中國養老保險體制改革的必要性和緊迫性

5.2 試點(diǎn)地區養老金改革的經(jīng)驗教訓

5.3 近年來(lái)對積累制養老金改革的實(shí)踐與爭論

5.4 記賬式個(gè)人賬戶(hù)及其適用性研究

5.5 我國養老保險體制改革的政策建議

附錄:中國社會(huì )保障體制改革:問(wèn)題和建議

附錄一:前言

附錄二:"中國經(jīng)濟研究和咨詢(xún)項目"簡(jiǎn)介

附錄三:"中國社會(huì )保障制度改革:問(wèn)題及對策選擇"概要

附錄四:關(guān)于政策選擇的建議提要

附錄五:"中國社會(huì )保障制度改革:問(wèn)題及對策選擇"補充問(wèn)答資料

參考文獻