簡(jiǎn)介

如果參保人員要在不同統籌區之間轉移養老保險關(guān)系，就有可能影響到這兩個(gè)統籌區養老保險基金的征繳和使用，因此，大多數統籌區都不支持養老保險關(guān)系的"無(wú)障礙"轉移，而是要附加一些條件，減少可能的損失，例如，要求參保人員在轉入地累積繳納5~10年保費，才能在退休之后享受轉入地的養老待遇。

對于流動(dòng)比較頻繁的勞動(dòng)者--特別是農民工--來(lái)說(shuō)，這樣的條件很難滿(mǎn)足，因此，很多人寧可退保。這些人現在都還比較年輕，隨著(zhù)他們年齡增長(cháng)，因為養老保險關(guān)系不能順利轉移而造成的保障不足就會(huì )成為日益突出的問(wèn)題。在經(jīng)濟較為發(fā)達、勞動(dòng)力流動(dòng)較為頻繁的發(fā)達地區，除三個(gè)直轄市和福建省實(shí)行省級統籌之外，其余都以縣級統籌為主。這種狀況使得問(wèn)題變得更為普遍和重要。

如何實(shí)現養老保險關(guān)系在不同統籌區之間的順利轉移?很多地區采取措施減少養老保險關(guān)系轉移接續中的障礙。還有專(zhuān)家建議，在不改變統籌層次的前提下，通過(guò)改進(jìn)保費征繳和待遇發(fā)放的方式，使養老保險關(guān)系能夠順利轉移。但這些方法都不能真正解決問(wèn)題。

現狀

我國目前的養老保險模式是社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)結合，社會(huì )統籌部分實(shí)行現收現付制，個(gè)人賬戶(hù)部分實(shí)行基金積累制。參保人員和企業(yè)為社會(huì )統籌部分繳納的保費，并不用于為個(gè)人進(jìn)行積累，而是主要用于為已經(jīng)退休的老年人發(fā)放養老金;同樣，參保人員退休之后所領(lǐng)取的社會(huì )統籌部分的養老金，不是來(lái)源于自己以前繳納的保費，而是來(lái)源于在職年輕人所繳納的保費。

也就是說(shuō)，個(gè)人賬戶(hù)部分的資金屬于參保人員個(gè)人所有，而社會(huì )統籌部分的資金屬于統籌區的所有參保人員。因此，在養老保險關(guān)系跨統籌區轉移時(shí)，個(gè)人賬戶(hù)部分的資金可以順利轉移或者一次性取出，而社會(huì )統籌部分則不能轉移。

于是有人提出，取消現收現付制的社會(huì )統籌部分，特別是對于流動(dòng)非常頻繁的農民工，可以將其所有的養老保險權益全部體現在個(gè)人賬戶(hù)上，那他們隨時(shí)可以將自己的這部分權益取出或轉移。的確，如果取消養老保險的社會(huì )統籌，養老保險關(guān)系的跨統籌區順利轉移立即就可以實(shí)現，但是，這不會(huì )是解決問(wèn)題的好辦法，因為這會(huì )降低社會(huì )保障的可靠性。

現收現付制的優(yōu)點(diǎn)在于，將退休人員的養老金待遇與當前的平均工資掛鉤，經(jīng)常進(jìn)行調整，使之能夠適應當前的生活所需，為退休人員提供有力的保障。而基金積累制的養老保險，則因未來(lái)通貨膨脹、投資收益等風(fēng)險，不如現收現付制那樣穩定。而穩定是社會(huì )保障的主要目的之一，因此，在一個(gè)完善的養老保險體系里，不能沒(méi)有現收現付制的社會(huì )統籌部分。

個(gè)人賬戶(hù)部分體現差異，社會(huì )統籌部分體現平均;社會(huì )統籌部分針對現實(shí)需要，個(gè)人賬戶(hù)部分針對歷史積累。只有這兩部分結合起來(lái)，養老保險才能完整。在發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟國家，體現歷史積累和差異的那部分養老保險一般不是由政府部門(mén)負責，而是以企業(yè)年金等形式由非政府機構管理。但無(wú)論在歐洲還是在美國，現收現付制的統籌部分都是養老保險的重要組成部分，是政府必須承擔的責任。布什在他的第二個(gè)任期開(kāi)始之時(shí)，就試圖對美國的養老制度進(jìn)行一些改革，讓美國人將一部分原本繳納給社會(huì )保障信托基金的錢(qián)，轉移到個(gè)人賬戶(hù)中，也就是說(shuō)，減少政府負責的社會(huì )統籌部分在養老保險中的比例，但到他將要離任，這項改革也沒(méi)能實(shí)現。

歐美的經(jīng)驗告訴我們，基金積累制的個(gè)人賬戶(hù)部分可以更為靈活，但現收現付制的社會(huì )統籌部分卻不能輕易削弱，更不能取消。將農民工的養老保險權益完全體現在個(gè)人賬戶(hù)上，是一種區別對待，會(huì )使農民工的社會(huì )保障變得不完全，不但不是一種改善，而且可能是退步，這不能作為普遍的政策。

那么，能不能使社會(huì )統籌部分像個(gè)人賬戶(hù)部分那樣可以進(jìn)行累積和計算呢?有人提出了社會(huì )統籌部分的"分段計算"模式。例如，參保人員在A(yíng)統籌區繳費8年，在B統籌區繳費15年……在D統籌區繳費3年，那么，當他在D退休之后，A應該按照8年的標準發(fā)給他基礎養老金……D應該按照3年的標準發(fā)給他基礎養老金，各統籌區都將養老金匯到他退休后的居住地。

這是歐盟應對勞動(dòng)者在不同國家之間流動(dòng)所采取的養老保險模式。如果勞動(dòng)者的流動(dòng)不夠普遍和頻繁，這種模式應該是足夠應付的。但如果是幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)，甚至上億人的流動(dòng)，這種模式是否還能正常運行呢?

以深圳為例，2007年末，深圳常住人口861.55萬(wàn)，其中非戶(hù)籍人口649.17萬(wàn)。假定其中500萬(wàn)人在深圳工作并繳納養老保險費的時(shí)間平均為5年，而且退休之后不在深圳居住，按照"分段計算"模式，平均而言，深圳應該在他們退休之后按5年的標準給他們發(fā)放養老金。深圳目前的撫養比很低，養老負擔非常輕，但30多年之后，外來(lái)務(wù)工人員陸續在外地退休，深圳將承受很重的支付壓力。

相應地，現在人口流出、將來(lái)人口回流的一些中西部地區，養老負擔則變輕。也就是說(shuō)，"分段計算"模式將令養老保險責任從一種失衡走向另一種失衡，現在東部地區城市養老負擔很輕，將來(lái)則可能不堪重負。

這是東部地區必須承擔的代價(jià)，如果它們現在就開(kāi)始進(jìn)行積累和儲備，將來(lái)可能能夠承受這份沉重的養老責任。但它們現在顯然沒(méi)有進(jìn)行這樣的準備。以深圳為例，其養老保險的社會(huì )統籌部分的費率最低時(shí)只有2%，2006年才提高到10%，2007年再提高到12%，相比很多城市的20%，這仍然是非常低的費率。深圳統籌基金的結余并不多，甚至一度出現過(guò)赤字。這是由社會(huì )統籌基金的現收現付制特點(diǎn)決定的:現在只管眼前的養老責任，將來(lái)的養老責任到時(shí)再想辦法。

如果實(shí)行"分段計算"模式，未來(lái)東部地區城市的養老基金將會(huì )入不敷出，必須靠財政補貼。因此，"分段計算"模式看上去合理，但潛伏著(zhù)危機。而且，從政策執行的角度講，這種模式將遭到東部地區城市的抵制，推行難度非常大。

養老保險責任的失衡會(huì )造成不同地區企業(yè)的負擔不同，不利于公平競爭。解決失衡，需要提高統籌層次，使參保人員的工作地和居住地處于同一個(gè)統籌區。那樣，養老保險關(guān)系轉移的問(wèn)題也將迎刃而解。

為實(shí)現參保職工跨地區轉移，有利于人才的流動(dòng)，2009年底，國家專(zhuān)門(mén)出臺了《城鎮企業(yè)職工基本養老保險關(guān)系轉移接續暫行辦法》，提出參保人員跨省流動(dòng)就業(yè)的，養老保險關(guān)系應隨同轉移到就業(yè)所在地。2010 年10 月28 日下午全國人大常委會(huì )高票通過(guò)了《社會(huì )保險法》。社會(huì )保險法草案從2007 年底提請全國人大常委會(huì )初次審議，前后經(jīng)過(guò)四次審議，至今已歷時(shí)三年的時(shí)間?！渡鐣?huì )保險法》自2011年7月1日起施行。該法提出了在穩定省級統籌的前提下，盡快實(shí)現全國統籌的目標。由于地區差異、城鄉差異、所有制差異，涉及方方面面的利益，要實(shí)現全國統籌的目標，需要解決很多棘手問(wèn)題。

中國證監會(huì )主席郭樹(shù)清在一個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合表示，我國目前約有2萬(wàn)億余額地方養老金，如果將這些資金學(xué)習全國社?；鹜顿Y股市獲取收益，無(wú)論是對個(gè)人、政府還是市場(chǎng)均大有好處。養老金的增值問(wèn)題成為社會(huì )關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。養老金是涉及民生的重大問(wèn)題，入市獲取收益存在較大的風(fēng)險。養老金存入銀行獲取的收益，遠低于物價(jià)上漲的幅度，養金的增值保值成為亟需解決的問(wèn)題。

面臨困境

限制流動(dòng)

根據現有規定, 繳費年限(含視同繳費年限) 累計滿(mǎn)15年的人員才有資格享受基礎養老金。根據此項規定，在勞動(dòng)者跨統籌地區流動(dòng)中通常會(huì )出現以下三種情況: 第一，勞動(dòng)者曾在兩個(gè)及兩個(gè)以上地區工作且參加養老保險繳費均超過(guò)15年的,可以領(lǐng)取兩份及兩份以上基礎養老金;第二，勞動(dòng)者曾在兩個(gè)及兩個(gè)以上地區工作且參加養老保險,至少在一個(gè)統籌地區繳費超過(guò)15年,而在另一個(gè)統籌地區繳費不足15年,只能領(lǐng)取一份基礎養老金,在繳費年限少于15年的地區，其基礎養老金權益被剝奪;第三，勞動(dòng)者曾在兩個(gè)及兩個(gè)以上地區工作且參加養老保險,但每個(gè)統籌地區繳費都不足15年的,則不能在任何一地領(lǐng)取基礎養老金。除第一種情況之外,其余兩種情況對投保人都顯失公平,相當于勞動(dòng)者應享受的部分或全部基礎養老金權益被剝奪，嚴重阻礙了職工的跨統籌地區流動(dòng)。若規定只需總繳費年限累計滿(mǎn)15年便可以領(lǐng)取基礎養老金且由退休地發(fā)放,則對勞動(dòng)者退休地不公平, 因為部分年份勞動(dòng)者并沒(méi)有繳納基礎養老金給退休地。如果這樣, 則統籌地區將會(huì )為了降低養老保險負擔而限制勞動(dòng)者流入。

效率低下

為了確保企業(yè)離退休人員基本養老金的按時(shí)足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活費的發(fā)放，中央政府正逐年加大對企業(yè)養老保險的轉移支付力度。以2006年為例，全國基本養老保險征繳收入5215億元，基本支出4897億元，收支差為318億元，但在基金收支平衡且有300余億元結余的狀況下，各級財政補貼基本養老保險基金卻達971億元，這就是著(zhù)名的基金"凹凸面"問(wèn)題。中央財政對基本養老保險的補貼由1999年的174.4億元，迅猛增至2006年的774億元，8年期間中央補貼總額接近3600億元。地方政府的財政補貼也相應地呈現出增長(cháng)勢頭，到2006年，地方財政對基本養老保險補貼已經(jīng)達到197億元。在我國目前財政運行狀況良好的狀態(tài)下，國家財政加大對社會(huì )保障特別是養老保險的投入是理所當然的，然而這種投入是在養老保險基金制度本身存在結構性矛盾的形勢下做出的，不僅無(wú)法解決基金使用效率低下的問(wèn)題，還同時(shí)加重了財政負擔，無(wú)法有效促進(jìn)社會(huì )保障事業(yè)的發(fā)展。

損失和風(fēng)險

在諸多市縣統籌和部分省級統籌的格局中，基本養老保險定位在哪一級統籌層次上，哪一級政府對基本養老保險資源就擁有了管理支配權，產(chǎn)生了地方政府挪用資金的可能性。尤其對于養老保險基金結余較多的發(fā)達地區，挪用資金的動(dòng)機更大。事實(shí)也證明，由于我國至今未能將這部分基金納入到預算管理范圍之內，結余基金被擠占、挪用的情況時(shí)有發(fā)生。據國家審計署作出的《關(guān)于2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，審計署對29個(gè)省本級和省會(huì )城市、5個(gè)計劃單列市的企業(yè)職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業(yè)保險基金進(jìn)行了審計。審計發(fā)現，1999年及以前發(fā)生的違法違規金額23.47億元，2000年以來(lái)發(fā)生的違法違規金額47.88億元。其中:用于彌補"補充醫?；?及借給企業(yè)等16.69億元;用于委托金融機構貸款、對外投資等5.44億元;用于購建辦公用房及彌補行政經(jīng)費等3200萬(wàn)元;未按規定實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理的23.37億元。低統籌層次導致基金使用的混亂，長(cháng)此以往必然導致出現壞賬，影響資產(chǎn)流動(dòng)性，造成基金的重大損失，從而出現支付信用危機，進(jìn)而引發(fā)社會(huì )問(wèn)題。

措施建議

(一)合理劃分中央與地方在養老保險事業(yè)中的財權和事權

養老保險作為一項公共事業(yè)，理應將事權歸于中央政府，而且根據國際經(jīng)驗，大國的基本養老保險多集中在中央，實(shí)行全國統籌管理。從理論上說(shuō)，我國劃分中央與地方養老社會(huì )保險責任應遵循以下原則:有利于新舊制度斷開(kāi)、固化歷史債務(wù)，培育新制度成長(cháng)并使其具有可持續性;有利于中央與地方政府財力平衡，能做到責權分明，平衡中央政府和地方政府的利益，減少政策執行阻力，提高政策效果。

實(shí)行基本養老保險基金全國統籌后，應該做到大權集中，小權分散。所謂大權集中，就是按照"四統一"的要求，對大政方針(如退休條件、給付的待遇標準、隨經(jīng)濟發(fā)展調整退休金的幅度、基金管理，使用的財會(huì )制度及保值增值辦法等等)的制定、基礎養老金的管理和調劑、組織機構和人員的系統化管理等權力集中在國務(wù)院行政主管部門(mén)，各地只有執行權。所謂小權分散，就是在不違背國家大政方針的前提下，允許各省、區、市結合本地區、本系統的實(shí)際情況，提出具體貫徹實(shí)施意見(jiàn)。

(二)改革統籌賬戶(hù)養老金記發(fā)辦法，對基金結余地區實(shí)行經(jīng)濟鼓勵

首先，統籌賬戶(hù)的基金分配方式與人們對改革的態(tài)度有密切關(guān)系。若以當前平均主義的分配方式進(jìn)入全國統籌，難免要遭到工資水平高的地區阻撓。假設:甲、乙兩地為兩個(gè)基本養老保險統籌地區，甲地繳費者平均月繳費工資3000元，乙地繳費者平均月繳費工資1500元，劃入基本養老保險統籌賬戶(hù)的比例為繳費工資的20%，則甲地繳費者人均一年劃入統籌賬戶(hù)的資金為7200元，乙地繳費者人均一年劃入統籌賬戶(hù)的資金為3600元。又假設:甲地和乙地繳費者人均工資連續15年不變，甲地繳費者人均15年劃入統籌賬戶(hù)的資金為108000元，乙地繳費者人均15年劃入統籌賬戶(hù)的資金為54000元。而社保新人只要繳費滿(mǎn)15年，都可以享受基礎養老金，甲乙兩地的繳費者繳費滿(mǎn)15年后都不繼續繳費。提高統籌層次后，甲乙兩地人均對統籌賬戶(hù)的貢獻相差54000元，可人均享受的基礎養老金卻完全相同，這對工資水平高的甲地繳費者顯失公平，必然遭到其抵制。只有建立基礎養老金與繳費金額掛鉤的機制，改革才能贏(yíng)得富裕地區或發(fā)達地區的積極參與。

其次，對基本養老保險統籌基金節余較多和保費收繳率較高的地區政府和社會(huì )保險經(jīng)辦機構給予一定的經(jīng)濟鼓勵。這樣，既可對其日常工作起到激勵作用，也可降低其對全國統籌的抵制心理。

(三)加快做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)改革步伐

由于養老金收不抵支，加之養老保險基金混合運行，在職職工為個(gè)人養老金賬戶(hù)繳納的基金只是在個(gè)人賬戶(hù)中記錄了繳納的費用和利息，這部分資金實(shí)質(zhì)上是用于當前退休者的養老金支付，從而形成了"空賬"。據測算，我國個(gè)人賬戶(hù)空賬金額已達數千億元。隨著(zhù)人口老齡化時(shí)代的到來(lái)，問(wèn)題將進(jìn)一步加劇。個(gè)人養老金賬戶(hù)的"空賬"問(wèn)題如果持續存在，將直接導致"新企業(yè)"和在職職工承擔社會(huì )養老保險改革的成本，加重企業(yè)和職工的繳費負擔。

筆者認為， 做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)不能操之過(guò)急，可根據各地實(shí)際情況采取逐步做實(shí)、最終達到做實(shí)至8%的方式，這樣既不會(huì )對養老金的當期發(fā)放形成過(guò)大壓力，又可以逐步提高企業(yè)和職工對個(gè)人賬戶(hù)的信任度;中央政府在此過(guò)程中也應當明確自身責任，為養老金支付提供長(cháng)期、穩定的資金保障，并對做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)地區的做實(shí)基金投資運營(yíng)提供扶持性、優(yōu)惠性政策;最后是加強養老保險基金自身的運營(yíng)管理，在確?；鸢踩缘那疤嵯逻m當拓寬投資范圍，爭取通過(guò)基金的自我增值來(lái)彌補收支缺口。