重要意義

(一)事業(yè)單位養老保險制度改革是建立健全社會(huì )保障體系的重要內容

我國社會(huì )保障制度改革基本上與經(jīng)濟體制改革同步，最早是作為國有企業(yè)改革的配套措施提出的，也是從國有企業(yè)職工基本養老保險制度、失業(yè)保險制度改革開(kāi)始的。經(jīng)過(guò)20多年改革，社會(huì )保障制度改革從國有企業(yè)擴展到所有企業(yè)，從企業(yè)的基本養老保險和失業(yè)保險制度擴展到基本醫療保險、工傷和生育保險以及城鄉居民低保、社會(huì )救助等內容齊全、體系更加完整的社會(huì )保障制度體系。但是，行政事業(yè)單位的社會(huì )保險制度改革一直滯后，其養老、醫療仍然沿用傳統的財政供給制，由此導致企業(yè)與行政事業(yè)單位之間社會(huì )保險繳費與待遇不平等，社會(huì )保障制度缺乏統一性和規范性。這就客觀(guān)上要求加快行政事業(yè)單位社會(huì )保險制度改革，為統一規范社會(huì )保障體系的形成創(chuàng )造條件。

(二)事業(yè)單位養老保險制度改革是健全公平競爭市場(chǎng)環(huán)境的客觀(guān)要求

建立公平市場(chǎng)競爭環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟體制的基本要求，而建立社會(huì )保障制度的目的就是為了規避因為生老病殘死等風(fēng)險和自然災害帶來(lái)的收入分配不公所引發(fā)的風(fēng)險，是對收入分配不公的一種社會(huì )調節和建立公平競爭市場(chǎng)環(huán)境的客觀(guān)要求。公平市場(chǎng)競爭環(huán)境包括競爭起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和法律公平，保護每個(gè)市場(chǎng)競爭者的合法利益，而建立公平市場(chǎng)環(huán)境是政府的責任，同時(shí)對市場(chǎng)競爭引發(fā)的收入分配不公需要通過(guò)稅收和社會(huì )保障加以調節，維護收入分配的相對公平。從實(shí)際看，我國現在只對企業(yè)建立了養老保險制度，而行政事業(yè)單位養老保險制度改革滯后，導致企業(yè)與行政事業(yè)單位之間收入分配差距的擴大和難以進(jìn)行正常的人員流動(dòng)，客觀(guān)上不利于構建公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。因此，加快事業(yè)單位養老保險制度改革，對于促進(jìn)公平市場(chǎng)競爭環(huán)境形成和人才合理流動(dòng)具有非常重要的作用。

(三)事業(yè)單位養老保險制度改革有利于推進(jìn)事業(yè)單位改革的進(jìn)一步深化

我國事業(yè)單位分布領(lǐng)域廣，單位數量多，人員隊伍龐大，具有三千多萬(wàn)職工，在我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展中具有重要作用。但經(jīng)過(guò)多年運行，事業(yè)單位客觀(guān)上也存在諸多弊端，如職能界定不清，供養人口太多，財政負擔沉重，需要進(jìn)一步深化改革。特別是各類(lèi)事業(yè)單位由于取得經(jīng)費的渠道不一樣，職工收入和養老待遇差別較大，引發(fā)企業(yè)和事業(yè)單位之間的相互攀比等矛盾。按照國務(wù)院事業(yè)單位改革的精神，事業(yè)單位改革將按行政職能型、公益服務(wù)型、經(jīng)營(yíng)型三類(lèi)劃分，保留公益服務(wù)型事業(yè)單位，其他改為機關(guān)和企業(yè)。這不僅可以大幅削減事業(yè)單位規模和職工人數，減輕各級財政負擔，而且可以提高公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位的效率，為公益類(lèi)事業(yè)單位體制機制創(chuàng )新創(chuàng )造條件。當前中國的事業(yè)單位改革難在哪里?難在如何破解長(cháng)期以來(lái)事業(yè)單位依賴(lài)財政供給的慣性，其中一個(gè)重要方面是事業(yè)單位養老保險改革滯后，養老待遇仍然由財政資金保障。下一步通過(guò)建立事業(yè)單位之間統一規范的社會(huì )養老保險制度，促進(jìn)事業(yè)單位之間人才的合理流動(dòng)和收入分配及養老待遇的大體均衡，這不僅有利于建立全社會(huì )統一、規范的養老保險制度，而且為深化整個(gè)事業(yè)單位改革創(chuàng )造至關(guān)重要的條件。

制度沿革

加快和完善社會(huì )保障體系，是我國全面推進(jìn)小康社會(huì )建設的一項重要任務(wù)。社會(huì )保障問(wèn)題關(guān)系到國計民生。機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度是整個(gè)社會(huì )保障體系建設的重要組成部分，與企業(yè)養老保險制度相比，機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革明顯滯后。我國應盡快出臺統一的政策法規，提高統籌層次，"做實(shí)"個(gè)人賬戶(hù)，建立權利與義務(wù)對等的養老金計發(fā)辦法，大力發(fā)展多層次的養老保障對策，建立完善機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度。

事業(yè)單位現行的養老保險制度始建于20世紀50 年代，成型于1978 年。當時(shí)國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，基本確立了干部退休制度，其內容包括退休條件、退休待遇和撫恤善后等。1986 年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規定的通知》，規定國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì )團體的退休養老實(shí)行社會(huì )保險制度。1992 年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養老保險制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，重申機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，逐步改變退休金實(shí)行現收現付、全部由國家包下來(lái)的做法。1993 年，國務(wù)院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員工資制度改革實(shí)施辦法》。1994年，原人事部印發(fā)《關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革實(shí)施中若干問(wèn)題的規定》，對退休金的計發(fā)基數、比例標準做了詳細規定。1994 年開(kāi)始，云南、江蘇、福建等地先后發(fā)布機關(guān)、事業(yè)單位養老保險改革的有關(guān)文件，并開(kāi)展試點(diǎn)工作。據原人事部有關(guān)資料顯示，截至1997年，全國28個(gè)省(區、市)的1700 多個(gè)地市、縣開(kāi)展了試點(diǎn)，其中19個(gè)省(區、市)政府出臺省級方案，全國參保人數超過(guò)1000 萬(wàn)人，約占機關(guān)、事業(yè)單位人數的1/3，但是各地試點(diǎn)適用范圍差別較大，實(shí)施細節也各不相同。

1999年，經(jīng)國務(wù)院批準，原國家經(jīng)貿委所屬10個(gè)國家局管理的242個(gè)科研機構、中央所屬的178家工程勘察設計單位以及原建設部等11個(gè)部門(mén)所屬的134個(gè)科研機構改革了管理體制，實(shí)行屬地化、企業(yè)化管理，這些轉制的科研機構實(shí)行城鎮企業(yè)職工養老保險制度。2000 年，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)完善城鎮社會(huì )保障體系試點(diǎn)方案的通知》規定，公務(wù)員和全部由財政供款的事業(yè)單位維持現行養老保險制度，部分財政供款事業(yè)單位的養老保險辦法在調查研究和試點(diǎn)基礎上分別制定，要求已進(jìn)行改革試點(diǎn)的地區繼續完善和規范。2001 年，原勞動(dòng)和社會(huì )保障部發(fā)布《關(guān)于職工在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì )保險關(guān)系處理意見(jiàn)的通知》，其中對職工在機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)轉移各項社會(huì )保險關(guān)系作了規定。

2006年，原人事部、財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問(wèn)題的實(shí)施辦法>的通知》明確，事業(yè)單位工作人員退休后的退休費按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的70%-90%計發(fā)(退職人員按50%-70%計發(fā))。

2009年，為推動(dòng)事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮績(jì)效工資的激勵約束功能，經(jīng)國務(wù)院批準，事業(yè)單位分三步走實(shí)施績(jì)效工資制度。在職職工領(lǐng)取績(jì)效工資，對離退休人員發(fā)放生活補貼。生活補貼標準由縣級以上人民政府人事、財政部門(mén)確定，績(jì)效工資不作為計發(fā)離退休費的基數。因此，目前事業(yè)單位退休人員待遇分為兩個(gè)部分:一是按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例計發(fā)的基本退休費;二是屬地化的生活補貼，即替代績(jì)效工資的部分。

2008年，國務(wù)院原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開(kāi)展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類(lèi)改革配套推進(jìn)。2009年1月，國務(wù)院要求5個(gè)試點(diǎn)省份正式啟動(dòng)此項改革，實(shí)現企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間制度能夠銜接，事業(yè)單位養老保險制度改革與企業(yè)基本一致。

2015年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，明確了這項改革的指導思想、目標任務(wù)、基本原則、政策措施和工作要求?！稕Q定》的發(fā)布實(shí)施，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )精神，全面深化改革的具體體現，是統籌推進(jìn)社會(huì )保障體系建設，建立更加公平、可持續養老保險制度的又一重大舉措。

國務(wù)院文件

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構:

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )精神，根據《中華人民共和國社會(huì )保險法》等相關(guān)規定，為統籌城鄉社會(huì )保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度，國務(wù)院決定改革機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度。

一、改革的目標和基本原則。以鄧小平理論、"三個(gè)代表"重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì )精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動(dòng)性、保證可持續性為重點(diǎn)，改革現行機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立于機關(guān)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì )化的養老保險體系。改革應遵循以下基本原則:

(一)公平與效率相結合。既體現國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現工作人員之間貢獻大小差別，建立待遇與繳費掛鉤機制，多繳多得、長(cháng)繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性。

(二)權利與義務(wù)相對應。機關(guān)事業(yè)單位工作人員要按照國家規定切實(shí)履行繳費義務(wù)，享受相應的養老保險待遇，形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。

(三)保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。立足社會(huì )主義初級階段基本國情，合理確定基本養老保險籌資和待遇水平，切實(shí)保障退休人員基本生活，促進(jìn)基本養老保險制度可持續發(fā)展。

(四)改革前與改革后待遇水平相銜接。立足增量改革，實(shí)現平穩過(guò)渡。對改革前已退休人員，保持現有待遇并參加今后的待遇調整;對改革后參加工作的人員，通過(guò)建立新機制，實(shí)現待遇的合理銜接;對改革前參加工作、改革后退休的人員，通過(guò)實(shí)行過(guò)渡性措施，保持待遇水平不降低。

(五)解決突出矛盾與保證可持續發(fā)展相促進(jìn)。統籌規劃、合理安排、量力而行，準確把握改革的節奏和力度，先行解決目前城鎮職工基本養老保險制度不統一的突出矛盾，再結合養老保險頂層設計，堅持精算平衡，逐步完善相關(guān)制度和政策。

二、改革的范圍。本決定適用于按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)(單位)、事業(yè)單位及其編制內的工作人員。

三、實(shí)行社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度。基本養老保險費由單位和個(gè)人共同負擔。單位繳納基本養老保險費(以下簡(jiǎn)稱(chēng)單位繳費)的比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養老保險費(以下簡(jiǎn)稱(chēng)個(gè)人繳費)的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)，全部由個(gè)人繳費形成。個(gè)人工資超過(guò)當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個(gè)人繳費工資基數;低于當地上年度在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個(gè)人繳費工資基數。

個(gè)人賬戶(hù)儲存額只用于工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個(gè)人賬戶(hù)余額可以依法繼承。

四、改革基本養老金計發(fā)辦法。本決定實(shí)施后參加工作、個(gè)人繳費年限累計滿(mǎn)15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養老金?；攫B老金由基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金組成。退休時(shí)的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿(mǎn)1年發(fā)給1%。個(gè)人賬戶(hù)養老金月標準為個(gè)人賬戶(hù)儲存額除以計發(fā)月數，計發(fā)月數根據本人退休時(shí)城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定(詳見(jiàn)附件)。

本決定實(shí)施前參加工作、實(shí)施后退休且繳費年限(含視同繳費年限，下同)累計滿(mǎn)15年的人員，按照合理銜接、平穩過(guò)渡的原則，在發(fā)給基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長(cháng)短發(fā)給過(guò)渡性養老金。具體辦法由人力資源社會(huì )保障部會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定并指導實(shí)施。

本決定實(shí)施后達到退休年齡但個(gè)人繳費年限累計不滿(mǎn)15年的人員，其基本養老保險關(guān)系處理和基本養老金計發(fā)比照《實(shí)施〈中華人民共和國社會(huì )保險法〉若干規定》(人力資源社會(huì )保障部令第13號)執行。

本決定實(shí)施前已經(jīng)退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發(fā)放基本養老金，同時(shí)執行基本養老金調整辦法。

機關(guān)事業(yè)單位離休人員仍按照國家統一規定發(fā)給離休費，并調整相關(guān)待遇。

五、建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長(cháng)和物價(jià)變動(dòng)等情況，統籌安排機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類(lèi)人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果，保障退休人員基本生活。

六、加強基金管理和監督。建立健全基本養老保險基金省級統籌;暫不具備條件的，可先實(shí)行省級基金調劑制度，明確各級人民政府征收、管理和支付的責任。機關(guān)事業(yè)單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養老保險基金分別管理使用?；饘?shí)行嚴格的預算管理，納入社會(huì )保障基金財政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。依法加強基金監管，確?；鸢踩?。

七、做好養老保險關(guān)系轉移接續工作。參保人員在同一統籌范圍內的機關(guān)事業(yè)單位之間流動(dòng)，只轉移養老保險關(guān)系，不轉移基金。參保人員跨統籌范圍流動(dòng)或在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)，在轉移養老保險關(guān)系的同時(shí)，基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)儲存額隨同轉移，并以本人改革后各年度實(shí)際繳費工資為基數，按12%的總和轉移基金，參保繳費不足1年的，按實(shí)際繳費月數計算轉移基金。轉移后基本養老保險繳費年限(含視同繳費年限)、個(gè)人賬戶(hù)儲存額累計計算。

八、建立職業(yè)年金制度。機關(guān)事業(yè)單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個(gè)人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休后，按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。職業(yè)年金的具體辦法由人力資源社會(huì )保障部、財政部制定。

九、建立健全確保養老金發(fā)放的籌資機制。機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員應按規定及時(shí)足額繳納養老保險費。各級社會(huì )保險征繳機構應切實(shí)加強基金征繳，做到應收盡收。各級政府應積極調整和優(yōu)化財政支出結構，加大社會(huì )保障資金投入，確?；攫B老金按時(shí)足額發(fā)放，同時(shí)為建立職業(yè)年金制度提供相應的經(jīng)費保障，確保機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革平穩推進(jìn)。

十、逐步實(shí)行社會(huì )化管理服務(wù)。提高機關(guān)事業(yè)單位社會(huì )保險社會(huì )化管理服務(wù)水平，普遍發(fā)放全國統一的社會(huì )保障卡，實(shí)行基本養老金社會(huì )化發(fā)放。加強街道、社區人力資源社會(huì )保障工作平臺建設，加快老年服務(wù)設施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò )建設，為退休人員提供方便快捷的服務(wù)。

十一、提高社會(huì )保險經(jīng)辦管理水平。各地要根據機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革的實(shí)際需要，加強社會(huì )保險經(jīng)辦機構能力建設，適當充實(shí)工作人員，提供必要的經(jīng)費和服務(wù)設施。人力資源社會(huì )保障部負責在京中央國家機關(guān)及所屬事業(yè)單位基本養老保險的管理工作，同時(shí)集中受托管理其職業(yè)年金基金。中央國家機關(guān)所屬京外單位的基本養老保險實(shí)行屬地化管理。社會(huì )保險經(jīng)辦機構應做好機關(guān)事業(yè)單位養老保險參保登記、繳費申報、關(guān)系轉移、待遇核定和支付等工作。要按照國家統一制定的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程和信息管理系統建設要求，建立健全管理制度，由省級統一集中管理數據資源，實(shí)現規范化、信息化和專(zhuān)業(yè)化管理，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

十二、加強組織領(lǐng)導。改革機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度，直接關(guān)系廣大機關(guān)事業(yè)單位工作人員的切身利益，是一項涉及面廣、政策性強的工作。各地區、各部門(mén)要充分認識改革工作的重大意義，切實(shí)加強領(lǐng)導，精心組織實(shí)施，向機關(guān)事業(yè)單位工作人員和社會(huì )各界準確解讀改革的目標和政策，正確引導輿論，確保此項改革順利進(jìn)行。各地區、各部門(mén)要按照本決定制定具體的實(shí)施意見(jiàn)和辦法，報人力資源社會(huì )保障部、財政部備案后實(shí)施。人力資源社會(huì )保障部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定貫徹本決定的實(shí)施意見(jiàn)，加強對改革工作的協(xié)調和指導，及時(shí)研究解決改革中遇到的問(wèn)題，確保本決定的貫徹實(shí)施。

本決定自2014年10月1日起實(shí)施，已有規定與本決定不一致的，按照本決定執行。

政策解讀

改革養老"雙軌制"時(shí)機成熟、勢在必行

國務(wù)院決定實(shí)施機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，是改革條件逐漸成熟、社會(huì )共識逐漸凝聚的結果。

隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的逐步建立，國有企業(yè)由原來(lái)的統收統支逐漸成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的市場(chǎng)主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權。在這一背景下，再延續企業(yè)自管職工退休的制度，難以適應市場(chǎng)平等競爭的需要，也無(wú)法為廣大職工提供穩定、可靠的養老保障，由"企業(yè)保險"轉向"社會(huì )保險"迫在眉睫。

20世紀90年代以后，我國逐步建立了統籌互濟的社會(huì )化養老保險制度，均衡了企業(yè)之間的退休費用負擔，形成了社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度模式。后來(lái)，這一制度又擴大到各類(lèi)所有制企業(yè)和城鎮靈活就業(yè)人員等群體。到2014年底，已覆蓋城鎮3.38億職工和退休人員。

機關(guān)事業(yè)單位由于不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟體制改革的最前沿，改革的重點(diǎn)是建立規范的公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事管理制度，而養老保障改革的進(jìn)程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成"雙軌制"的歷史原因。

隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，機關(guān)事業(yè)單位現行退休制度逐步暴露出一些矛盾:退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業(yè)單位退休費不堪重負，甚至無(wú)法保證及時(shí)足額支付;退休費是按"最終工資"的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個(gè)職業(yè)生涯的勞動(dòng)貢獻。

從全社會(huì )的角度看也有兩個(gè)突出問(wèn)題:由于制度模式不同，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養老保險關(guān)系相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動(dòng)和有效配置;機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費(養老金)待遇確定和調整難以統籌協(xié)調，同類(lèi)人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡。

自20世紀90年代以來(lái)，一些地區和行業(yè)對改革機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度進(jìn)行了探索，先后有28個(gè)省區市開(kāi)展了局部試點(diǎn)，全國約2100萬(wàn)人參加。按照國家統一部署，部分科研院所和經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位相繼啟動(dòng)"事業(yè)轉企業(yè)"改革。2008年，國務(wù)院決定在5個(gè)省市先行開(kāi)展事業(yè)單位養老保險制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類(lèi)改革配套推進(jìn)。這些改革取得了一些局部經(jīng)驗，為全面實(shí)施改革奠定了實(shí)踐基礎。

奠定統籌城鄉養老保障體系建設的"里程碑"

推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的決策在社會(huì )保障領(lǐng)域的具體實(shí)踐，也是我國養老保險體系建設的一項重大突破。

隨著(zhù)城鄉居民養老保險制度的全面建立，廣大農村和城鎮居民普遍參保，加上企業(yè)職工和其他就業(yè)群體，社會(huì )化的養老保險制度已經(jīng)覆蓋了全國8.3億多人;而機關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員游離在養老保險制度之外，成為制度全覆蓋的"短板"和"空白"?，F在距離全面建成小康社會(huì )的目標期只有6年時(shí)間，改革機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度是加快推進(jìn)覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系建設、確保實(shí)現第一個(gè)"一百年"目標的重大舉措。

同時(shí)，這一舉措也有利于促進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位深化改革。近年來(lái)，按照公務(wù)員法的規定，開(kāi)始實(shí)行公務(wù)員辭職辭退制度，部分地區還開(kāi)展了公務(wù)員聘任制試點(diǎn);事業(yè)單位也正在加快分類(lèi)改革，推行全員聘用制。建立統籌互濟、社會(huì )化管理的養老保險制度有利于分散單位的退休費用負擔，確保機關(guān)事業(yè)單位養老金發(fā)放，維護工作人員的合法權益，是形成能進(jìn)能出、合理流動(dòng)的用人機制的制度保證。

不僅如此，機關(guān)事業(yè)單位工作人員個(gè)人不繳費而享受較高水平的退休費，權利與義務(wù)不對應，成為近年來(lái)社會(huì )熱議的焦點(diǎn)矛盾之一。改革后機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類(lèi)人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現制度公平和規則公平。

此外，將現行退休費計發(fā)辦法改為按繳費水平、繳費年限確定基本養老金待遇，多繳多得、長(cháng)繳多得，能夠更加全面地體現機關(guān)事業(yè)單位工作人員整個(gè)職業(yè)生涯的勞動(dòng)貢獻，進(jìn)一步增強激勵性。

"一個(gè)統一、五個(gè)同步"保證改革順利推進(jìn)

不久前國務(wù)院副總理馬凱在接受全國人大常委會(huì )詢(xún)問(wèn)時(shí)提到，這次改革的基本思路是"一個(gè)統一、五個(gè)同步"，如何理解它的含義?"一個(gè)統一"是指，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮從業(yè)人員統一實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度，都實(shí)行單位和個(gè)人繳費，都實(shí)行與繳費相掛鉤的養老金待遇計發(fā)辦法，從制度和機制上化解"雙軌制"矛盾。在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險并行的兩大制度平臺，并可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。

"五個(gè)同步"是:一是機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免單獨對事業(yè)單位退休制度改革引起不平衡。二是職業(yè)年金與基本養老保險制度同步建立，在優(yōu)化保障體系結構的同時(shí)保持待遇水平總體不降低。三是養老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，在增加工資的同時(shí)實(shí)行個(gè)人繳費。四是待遇確定機制與調整機制同步完善，退休待遇計發(fā)辦法突出體現多繳多得，今后待遇調整要綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、物價(jià)水平、工資增長(cháng)等因素，并與企業(yè)退休人員等群體統籌安排，體現再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國范圍同步實(shí)施，防止地區之間出現先改與后改的矛盾。

"五個(gè)同步"突出了改革的系統性和協(xié)調性，綜合平衡前后左右的各種關(guān)系，有助于形成社會(huì )共識，保證改革順利推進(jìn)。

存在的問(wèn)題

(一)關(guān)于如何做好與企業(yè)職工養老保險制度和機關(guān)退休養老制度銜接問(wèn)題

20 世紀90 年代初期，我國開(kāi)始了對企業(yè)養老保險制度的改革，實(shí)行企業(yè)與個(gè)人共同承擔的"統賬結合"模式。而機關(guān)和事業(yè)單位職工的退休養老通常由國家財政負擔，個(gè)人不承擔相應的責任。2009 年1 月，國家人力資源和社會(huì )保障部正式下發(fā)關(guān)于《事業(yè)單位養老保險制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。改革的主要內容包括:事業(yè)單位人員也要和城鎮企業(yè)職工一樣繳納養老保險，退休待遇與繳費相聯(lián)系;養老金發(fā)放采用"老人老辦法，新人新制度";基金逐步實(shí)行省級統籌;建立職業(yè)年金制度;建立基本養老金正常調整機制等。此次試點(diǎn)改革進(jìn)展緩慢，并遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業(yè)和事業(yè)單位兩個(gè)"碎片"，卻又造成公務(wù)員養老制度這一新的"碎片"，形成了新的不公平。

目前我國城鎮主要的基本退休制度包括三部分內容。從大的方面講，城鎮企業(yè)基本養老保險是第一個(gè)部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬(wàn)人，月人均退休金1080元;事業(yè)單位是第二個(gè)部分，全國3000多萬(wàn)職工，月均養老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，全國離退休費支出1400億元，其中大約一半是財政撥款，一半是自籌;第三個(gè)部分是機關(guān)公務(wù)員退休人員，養老金水平是企業(yè)的2.1倍，全國1000多萬(wàn)職工，每年大約700億全額撥款。

從上述城鎮退休人員養老金三部分內容和事業(yè)單位的分類(lèi)可看出，五省市改革試點(diǎn)遇阻事出有因，不可忽視，主要存在兩個(gè)問(wèn)題:

第一個(gè)問(wèn)題涉及到公平問(wèn)題。事業(yè)單位養老金處于第二個(gè)臺階，比上不足，比下有余:與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養老金要稍低一些，但此次改革試點(diǎn)卻明顯沒(méi)有將公務(wù)員包括進(jìn)來(lái)，并且公務(wù)員改革沒(méi)有預期，這自然成為事業(yè)單位攀比的參照系，也是網(wǎng)民質(zhì)疑最為嚴厲的一個(gè)焦點(diǎn)，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之一;與企業(yè)相比，企業(yè)可以搞活，工資上不封頂，工效掛鉤，尤其壟斷性行業(yè)和企業(yè)的退休金要遠遠高于事業(yè)單位，而事業(yè)單位退休金只是一個(gè)能"過(guò)得去"的平均數，退休前不能向高收入企業(yè)看齊，退休后卻要向低收入企業(yè)看齊，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之二。

第二個(gè)問(wèn)題是改革方案的技術(shù)問(wèn)題。既然事業(yè)單位改革方案無(wú)論在繳費設計還是在待遇計發(fā)方式等方面，其絕大部分內容與企業(yè)養老保險幾乎別無(wú)二致，那么，養老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業(yè)單位人員改革的預期:在替代率上講要從80-90%下降到50%。改革方案中沒(méi)有明確改革后養老金水平是否變化的預測和承諾，只籠統地提到要建立職業(yè)年金，但沒(méi)有任何具體細節和彌補措施，任憑改革試點(diǎn)單位和不參加改革的事業(yè)單位憑空想象和任意猜測，試點(diǎn)省市參加改革的人人自危，人心恐慌，非試點(diǎn)省份事業(yè)單位人員預期暗淡，消極回應。這樣的結果和局面是此種改革方案的必然趨勢，如發(fā)生在其他國家，其效果和后果也必然如此:任何改革，如果沒(méi)有良好的預期，如果只有暗淡的預期，如果感到福利水平是"絕對"地下降，那么，這項改革勢必流產(chǎn)，或造成社會(huì )震動(dòng)。如此"碎片化的試點(diǎn)改革"和"前景暗淡的改革預期"，必然導致相互攀比，人為制造恐慌，其結果必將是難以推動(dòng)，這顯然等于增加了改革的政治成本，人為"拉長(cháng)"了改革的歷史進(jìn)程。

因此，事業(yè)單位養老制度改革成功與否，關(guān)鍵在于明確"一個(gè)為主"和"三個(gè)聯(lián)動(dòng)"。所謂"一個(gè)為主"，即堅持社會(huì )保障以公平為主的原則，統籌考慮機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的基本養老金調整，使不同單位同類(lèi)人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關(guān)系，逐步縮小待遇差距。所謂"三個(gè)聯(lián)動(dòng)"，一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動(dòng)，以避免互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門(mén)，不要在養老保險制度上再人為分出三六九等;二是事業(yè)單位的三個(gè)類(lèi)別一起改革，在養老保險上也不應再次分出三六九等;三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進(jìn)行，以彌補參加改革后降低的那部分，旨在給出預期，減少阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個(gè)"定心丸"，實(shí)現平滑轉型，這是減少社會(huì )震動(dòng)的最好辦法，也是保證改革的最優(yōu)方案途徑。

(二)關(guān)于如何掌握好改革推進(jìn)力度和承受能力的協(xié)調性問(wèn)題

事業(yè)單位養老保險制度改革既包括范圍、內容、時(shí)機選擇，也包括改革成本及其支付、分擔比例等問(wèn)題。前者主要是推進(jìn)的力度或改革的進(jìn)程，后者是改革成本的籌集等。在實(shí)際改革中，必須把握好推進(jìn)力度和承受能力的關(guān)系，使改革能夠持續向前。

第一，在改革的順序上，首先面臨的是機關(guān)和事業(yè)單位誰(shuí)先改的問(wèn)題。當前，事業(yè)單位養老保險制度處于改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點(diǎn)、探路的角度看，機關(guān)和事業(yè)單位均可列入試點(diǎn)，或者同時(shí)選擇其中一部分"先行先試"。在機關(guān)和事業(yè)單位長(cháng)期采用財政保障養老制度運行狀態(tài)下，沒(méi)有哪一類(lèi)組織愿意首先改變。因而，如何盡力避免互相攀比，需要進(jìn)一步考量和探索。同時(shí)，事業(yè)單位按照功能劃分，包括行政支持類(lèi)、公益類(lèi)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)服務(wù)類(lèi)，除經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位多已依照企業(yè)養老保險辦法繳納養老保險金外，行政支持類(lèi)和公益類(lèi)執行參差不齊，但最終退休后的養老待遇均按在職工資( 檔案工資) 的一定比例支取，與繳費多少無(wú)關(guān)。在這種情況下，是所有事業(yè)單位養老保險一起改，還是待分類(lèi)后逐步改，從哪一類(lèi)開(kāi)始，都需要做深入研究。特別是在分類(lèi)改革還未完成，而2008 年提出的試點(diǎn)方案覆蓋范圍卻定位分類(lèi)后的公益類(lèi)事業(yè)單位，致使改革無(wú)從著(zhù)手。

第二，要充分考慮改革承受能力問(wèn)題，以利于形成持續變革的動(dòng)力。事業(yè)單位養老保險制度改革是對民眾社會(huì )公正訴求的一種回應，要逐步調整現有的退休養老制度，實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)結合的基本養老保險制度，實(shí)現從"退休養老制度"到"社會(huì )養老保險制度"的轉變。改革中，必然需要一定的"變軌"成本。事業(yè)單位養老保險制度改革成本主要包括誘導直接參與者接受的額外補償及制度設計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠財政資金。從目前財政狀況看，有一定的財力支持改革，可以促進(jìn)消費，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和發(fā)展。但如果將財政資金過(guò)多地用于支付改革成本，自然會(huì )壓縮財政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利于在宏觀(guān)調控中運用政府財政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進(jìn)速度。

(三)關(guān)于如何解決好改革后基金收支缺口與地方財政負擔問(wèn)題

基金收支情況是確定改革實(shí)施方案的基礎，財政負擔情況是制定財政補助政策的依據，測算的結果勢必對試點(diǎn)地區未來(lái)較長(cháng)時(shí)間的財政收支狀況產(chǎn)生一定影響。對于當前我國基本養老基金是否存在缺口，反映不一。我國養老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統一。

根據人社部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報》(下稱(chēng)《公報》)，截至2011年年末，我國企業(yè)職工養老金目前結余1.9萬(wàn)億元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問(wèn)題，未來(lái)全國養老保險基金能夠做到長(cháng)期收支平衡。但如果從不同省市來(lái)看，我國部分省市養老金缺口較大，如2010年，企業(yè)部門(mén)基本養老保險基金當期征繳收不抵支的省份(含新疆建設兵團)共有15個(gè)，缺口高達679億元。這是由我國各省份的發(fā)展差異所決定的，而對于那些養老金收不抵支的省份，國家每年會(huì )給予財政補貼。社科院編撰的《中國養老金發(fā)展報告2011》顯示，從1997年各級財政開(kāi)始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬(wàn)億元。這意味著(zhù)，近三分之二的養老保險累計結余(1.9萬(wàn)億元)，來(lái)自于財政轉移支付。

已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)的省份對于實(shí)行事業(yè)單位養老保險制度改革前后基金收支情況和地方財政負擔進(jìn)行了測算，由于參保范圍選取、財政補助比例設定、做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)比例選取以及養老保險費征繳率設定的不同，測算結果也不盡一致。有的試點(diǎn)省份測算結果是增加了財政負擔，有的認為沒(méi)有增加，反而會(huì )減輕財政支出。認為增加財政負擔的省份要求中央財政增加對地方的補助。中央財政是否對地方開(kāi)展事業(yè)單位養老保險改革試點(diǎn)給予補助，取決于改革是否過(guò)多地增加了地方財政負擔，并據此在制定財政配套政策時(shí)統籌確定。由于測算標準不一，測算結果難以反映真實(shí)情況，在地方財政負擔不明晰的情況下，不宜簡(jiǎn)單確定中央財政的補助政策。再者，由于目前事業(yè)單位分類(lèi)改革不到位，財政配套政策難以具體明確，因此，財政對事業(yè)單位養老保險改革的補助政策也難以先行明確。事實(shí)上，即使下一步中央財政對事業(yè)單位做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)所需資金予以補助，也不能簡(jiǎn)單比照企業(yè)職工基本養老保險做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的補助政策，因為國家出臺事業(yè)單位退休費調整政策時(shí)，已經(jīng)安排了財力性補助，改革后這部分財力性補助依然會(huì )予以保留。

在此，需要說(shuō)明的是，無(wú)論改革后地方財政負擔是增加還是減小，財政補貼政策如何確定，負擔如何劃分，都應該把過(guò)渡性養老金水平作為事業(yè)單位養老保險制度改革的核心問(wèn)題來(lái)研究，只有確定了合理的過(guò)渡性養老金水平，特別是"中人"和"新人"的待遇，才能保證改革試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展。

(四)關(guān)于如何統籌好試點(diǎn)地區與非試點(diǎn)地區人員待遇調整問(wèn)題

事業(yè)單位養老保險改革是根據2009 年1 月，國家人力資源和社會(huì )保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養老保險制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點(diǎn)。由于我國各省市經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政狀況差異，績(jì)效工資改革進(jìn)度不同，事業(yè)單位養老保險模式也不盡相同。未來(lái)的改革勢必要向全國推開(kāi)，因此，應統籌考慮試點(diǎn)地區和非試點(diǎn)地區事業(yè)單位人員待遇的調整問(wèn)題。一是統籌考慮養老待遇調整的頻率問(wèn)題。既要研究試點(diǎn)地區事業(yè)單位退休人員基本養老金時(shí)間或頻率，也要考慮非試點(diǎn)地區的調整頻率問(wèn)題。如，對試點(diǎn)地區與非試點(diǎn)地區是一樣隨統一的事業(yè)單位退休費調整一并進(jìn)行，還是定期根據經(jīng)濟發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況進(jìn)行調整，需要研究明確。二是統籌考慮養老待遇調整幅度(標準)問(wèn)題。研究明確試點(diǎn)地區事業(yè)單位退休人員基本養老金的調整幅度，是大體與非試點(diǎn)地區退休費調整水平相當，還是與企業(yè)退休人員基本養老金調整水平一致，也需要綜合考慮。

(五)關(guān)于如何發(fā)揮好相關(guān)制度改革綜合配套的協(xié)同性問(wèn)題

分類(lèi)推進(jìn)，是事業(yè)單位改革的基本方向。涉及到的內容包括管理體制、治理方式、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險、財政體制等。養老保險制度改革是事業(yè)單位改革極為關(guān)鍵的一項。如果不能很好地解決事業(yè)單位改革前后的養老保險待遇問(wèn)題，特別是不能給改革后的事業(yè)單位工作人員一個(gè)良好預期，改革將極難推進(jìn)。但是，養老保險制度改革更要與事業(yè)單位改革的各"部件"密切配合，綜合配套，分類(lèi)展開(kāi)。

事業(yè)單位的現有管理體制和運行機制，包括機構編制、人事制度、收入分配制度和財政政策等都需要與養老保險制度同時(shí)改革，互為橋梁。要著(zhù)力消除制約事業(yè)單位和公益事業(yè)發(fā)展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導意見(jiàn)》指出，要改革管理體制、建立健全法人治理結構、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推進(jìn)社會(huì )保險制度改革、加強對事業(yè)單位的監督等。但在管理體制方面，依然存在政事不分和管辦不分等情況，事業(yè)單位還存在依據級別享受養老保險的問(wèn)題。在運行機制上，沒(méi)有形成獨立的法人治理結構，多根據行政機關(guān)模式運轉。在機構編制和人事制度方面，欠缺動(dòng)態(tài)管理意識，未能很好地根據現實(shí)條件變化做出調整，不能完全適應形勢發(fā)展需要。在財政體制上，還存在"吃大鍋飯"、"金飯碗"等情況，不能很好地體現事業(yè)單位的工作績(jì)效。在收入分配中，還存在"平均主義"等問(wèn)題。由此，延伸出人事制度和收入分配制度上的諸多問(wèn)題，很難形成有效的激勵約束機制，降低了收入和養老激勵效果。為此，需要進(jìn)一步思考事業(yè)單位包括養老保險制度在內的各項制度綜合配套改革，協(xié)同改革，避免彼此制約，為全面推進(jìn)和實(shí)現改革目標奠定基礎。

改革原則

改革的基本原則。一是權利義務(wù)相對應。實(shí)行單位和個(gè)人繳費，實(shí)現由單位保障向社會(huì )保險轉變。機關(guān)事業(yè)單位人員要按照國家規定履行繳費義務(wù)，享受相應的養老保險待遇，形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。二是公平效率相結合。實(shí)行多繳多得、長(cháng)繳多得的待遇確定機制，從按退休時(shí)"最終工資"打折計發(fā)退休費轉變?yōu)榘凑麄€(gè)職業(yè)生涯的繳費計發(fā)基本養老金，這樣既能體現國家收入再分配更加注重公平的要求，又能體現工作人員之間貢獻大小的差別，調動(dòng)單位和職工參保繳費的積極性。三是量力而行。立足社會(huì )主義初級階段基本國情，與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，合理確定基本養老保險籌資和待遇水平，切實(shí)保障退休人員基本生活，促進(jìn)基本養老保險制度可持續發(fā)展。四是平穩過(guò)渡。實(shí)行"老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡"。對改革前已退休的"老人"，保持現有待遇并參加今后的基本養老金調整;對改革后參加工作的"新人"，通過(guò)建立新機制，實(shí)現待遇的合理銜接;對改革前參加工作、改革后退休的"中人"，通過(guò)將改革前的工作年限作為"視同繳費年限"和采取過(guò)渡性措施，保持待遇水平不降低。五是穩步推進(jìn)改革。先解決制度不統一問(wèn)題，推動(dòng)基本制度并軌，化解當前突出矛盾，再結合頂層設計，逐步完善相關(guān)政策，理順各方面關(guān)系，實(shí)現制度可持續發(fā)展。

改革思路

改革的基本思路。堅持"一個(gè)統一、五個(gè)同步"。"一個(gè)統一"，即改革現行的機關(guān)事業(yè)單位退休養老制度，建立與企業(yè)職工等城鎮從業(yè)人員統一的社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度，實(shí)行同樣的繳費標準、計發(fā)辦法、調整機制，從制度和機制上化解"雙軌制"矛盾。"五個(gè)同步"，即:(一)機關(guān)與事業(yè)單位同步改革。機關(guān)和事業(yè)單位目前雖然在人事管理、工資和福利制度等方面的政策有區別，但歷史上一直實(shí)行相同的退休制度。同步推進(jìn)改革在制度設計上沒(méi)有重大障礙，也能避免單改事業(yè)單位引發(fā)的攀比。(二)職業(yè)年金與基本養老保險制度同步建立。通過(guò)建立職業(yè)年金，形成多層次的養老保險體系，在優(yōu)化機關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇結構的同時(shí)，保持待遇水平總體不降低。(三)養老保險制度改革與工資制度改革同步推進(jìn)。堅持增量改革的原則，在建立個(gè)人繳費制度的同時(shí)適當增加工資，以減輕參保人員當期收入負擔，增強繳費的承受能力。(四)待遇調整機制與計發(fā)辦法同步改革。機關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇調整，不再與同職級在職工作人員工資增長(cháng)掛鉤，而與企業(yè)退休人員統籌安排，充分體現再分配更加注重公平的原則。(五)改革在全國范圍同步實(shí)施。借鑒已有改革經(jīng)驗，在充分研究論證基礎上，機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革不再搞局部試點(diǎn)，可以避免先改與后改的矛盾。

建立統一的企事業(yè)單位養老保險制度

我國自建國實(shí)行養老保險制度以來(lái)，企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位人員各有一套制度，不統一，這種情況不利于構建和諧社會(huì )，一定要有所改變。從世界養老保險制度改革實(shí)踐經(jīng)驗看，一個(gè)國家如果實(shí)行多種形式的養老保險制度，就必然引起成員之間的相互攀比，容易引發(fā)社會(huì )動(dòng)蕩。法國近幾年來(lái)的社會(huì )動(dòng)蕩、社會(huì )騷亂等事件，就與養老保險制度有關(guān)，美國在全國只有一個(gè)基本養老保險制度，雖然退休金替代率比法國低一半，但從沒(méi)有其引發(fā)過(guò)一次全國范圍的社會(huì )運動(dòng)。

遵循繳費和待遇對等的原則

無(wú)論哪種養老保險制度模式，都應當采取權利和義務(wù)對等的原則，而當權利和義務(wù)不對等時(shí)，勢必會(huì )影響參保人對參加養老保險制度的積極性，而使這項制度不能長(cháng)期地、良性地運作下去。我國從20 世紀90年代開(kāi)始建立了城鎮企業(yè)職工統賬結合的基本養老保險制度，經(jīng)過(guò)二十年的實(shí)踐，證明了它是適合中國國情、能夠持續發(fā)展下去的制度。機關(guān)事業(yè)單位基本養老保險制度也應實(shí)行這種模式。先繳費再享用，權利和義務(wù)對等。并且要逐漸地把機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養老保險制度統一繳費比例，實(shí)現企業(yè)和事業(yè)養老保險制度統一

堅持新老制度銜接的改革原則

改革機關(guān)、事業(yè)單位養老保險制度，既需要建立新制度，同時(shí)又要考慮實(shí)際情況。為實(shí)現新老制度的順利銜接，需要采取老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法的過(guò)度措施，即已經(jīng)退休的人員，仍按原來(lái)的標準和辦法支付基本養老金;新參加工作的人員，實(shí)行新制度，建立新機制;對改革前參加工作、改革后退休的人員，在發(fā)給基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金的基礎上，可加發(fā)一定的過(guò)渡性養老金，保證他們的待遇基本不降低。年齡、資歷接近的無(wú)論是在機關(guān)還是事業(yè)單位(甚至包括企業(yè))，待遇應當差不多;年齡、資歷懸殊的盡管都在機關(guān)、或是都在事業(yè)單位，也不應當享受一樣的待遇。

堅持社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合

我國企業(yè)基本養老金由基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金兩部分組成?；攫B老保險金由單位和個(gè)人共同負擔，單位繳費實(shí)行社會(huì )統籌，基金現收現付，個(gè)人繳費建立個(gè)人賬戶(hù)，實(shí)行自我積累。個(gè)人和企業(yè)分別按職工本人上年工資總額的8%和20%繳納保險費，從理論上講，記入個(gè)人賬戶(hù)基金的保險費為個(gè)人繳納的8%，企業(yè)繳納的20%全部劃入統籌基金。但是，在實(shí)際運行中，個(gè)人賬戶(hù)基金被用于社會(huì )統籌賬戶(hù)的資金支出，出現了"個(gè)人賬戶(hù)空賬運行"問(wèn)題。截至2010年底，中國個(gè)人賬戶(hù)記賬額1.9 萬(wàn)億元，其中做實(shí)賬戶(hù)僅2，039 億元，等于1.7 萬(wàn)億元的缺口。"空賬運行阻礙了職工參保的積極性，使國家財政背上了包袱，不利于經(jīng)濟又快又好的發(fā)展，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)是養老保險制度改革成功的重要影響因素。對于個(gè)人繳費的部分，一定要在制度實(shí)行之初，就要放入個(gè)人賬戶(hù)中，避免重蹈企業(yè)養老保險個(gè)人賬戶(hù)之覆。

建立和完善職業(yè)年金制度

我國是一個(gè)發(fā)展中國家，社會(huì )經(jīng)濟還不發(fā)達，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，這種基本國情決定了我們還須建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金是機關(guān)事業(yè)單位職工在依法參加國家基本養老保險的基礎上，費用由單位或單位和個(gè)人繳納而建立的補充性養老保險。我國企業(yè)養老保險制度由三個(gè)部分組成，即:基本養老保險、企業(yè)年金和個(gè)人儲蓄養老保險。機關(guān)事業(yè)單位基本養老金的替代率考慮到我國的經(jīng)濟發(fā)展狀況與企業(yè)相一致的話(huà)，肯定要降低，那么必須建立職業(yè)年金，才能保證待遇的總體水平不下降。同時(shí)職業(yè)年金具有激勵作用，也可吸引和留住人才的一種方式。改革后，機關(guān)事業(yè)單位的養老金替代率會(huì )降低，所以職業(yè)年金應改實(shí)行法定強制實(shí)施原則，符合條件的單位必須參加。職業(yè)年金基金要想增值，就必須通過(guò)市場(chǎng)化運作，另外，國家可以應用相關(guān)稅收優(yōu)惠政策保障職員年金的可持續發(fā)展。還要積極發(fā)展商業(yè)保險等其他補充養老保險形式，作為第三支柱，不斷提高事業(yè)單位職工退休后的生活水平。

社會(huì )保障是社會(huì )穩定的"安全網(wǎng)"、經(jīng)濟運行的"調節器"。構筑社會(huì )主義和諧社會(huì )，建立健全機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度是其中一個(gè)重要成部分。機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革涉及面廣，政策性強，必須積極穩妥地推進(jìn)。制度設計上要妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩銜接，盡快建立健全適應我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，適合我國機關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的養老保險制度模式。

政策建議

根據前述分析，并適當借鑒國外經(jīng)驗，現就我國下一步事業(yè)單位養老保險的改革思路，提出下述政策建議:

(一)事業(yè)單位養老保險制度應與行政機關(guān)養老保險制度統一并同步改革

我國社會(huì )保險制度改革"碎片化"現象嚴重，就養老保險制度改革而言也是如此，按企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、農村、城鎮居民分別建立養老保險制度，繳費率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養老保險制度不統一、不規范，也帶來(lái)待遇差距的擴大和管理成本過(guò)高，形成制度內的不公平。如果行政事業(yè)單位養老保險制度分開(kāi)改革，不僅制度不公平，而且實(shí)踐證明改革難以推動(dòng)。五省事業(yè)單位養老保險制度改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢就是證明。美、英、德、日等國政府雇員養老保險制度表明，政府雇員包括機關(guān)與所屬事業(yè)單位人員養老保險制度是統一的，并沒(méi)有分設。因此，我國事業(yè)單位養老保險制度改革不能單獨展開(kāi)，而應與行政機關(guān)養老保險制度改革統一進(jìn)行。通過(guò)建立統一的行政事業(yè)養老管理體制，可以節省管理成本;統一繳費辦法和發(fā)放辦法，有利于消除因制度分設帶來(lái)的繳費和待遇懸殊問(wèn)題;統一行政事業(yè)單位養老保險制度，還有利于提高養老保險基金的統籌調劑能力，提高養老保險制度的抗風(fēng)險能力，為建立城鎮統一的社會(huì )保險制度奠定堅實(shí)基礎。

(二)按照"基本養老保險加職業(yè)年金"方式完善現行試點(diǎn)的事業(yè)單位養老保險制度

現行《事業(yè)單位工作人員養老保險改革試點(diǎn)方案》規定，實(shí)行社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度，由單位和個(gè)人共同繳費，單位一般按職工工資總額的20%繳費，個(gè)人按不超過(guò)工資總額的8%繳費，單位繳費進(jìn)入社會(huì )統籌基金，個(gè)人繳費進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)基金;個(gè)人繳費滿(mǎn)15年，就可以領(lǐng)取基本養老金，基本養老金由基礎養老金與個(gè)人賬戶(hù)養老金組成，退休時(shí)的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿(mǎn)1年發(fā)給1%。適當考慮工資增長(cháng)和物價(jià)上漲對基本養老金發(fā)放的影響。

按照上述辦法，事業(yè)單位退休職工基礎養老金只能按當地在崗職工平均工資的15%發(fā)放，比現行企業(yè)職工基礎養老金發(fā)放比例20%還要低，而作為補充養老保險的職業(yè)年金如何建立和發(fā)放沒(méi)有作具體規定，結果將是事業(yè)單位退休職工養老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業(yè)職工退休養老金待遇低，這樣是當前事業(yè)單位養老保險制度改革難以推進(jìn)的一個(gè)重要原因。因此，要對現行事業(yè)單位養老保險制度試點(diǎn)辦法做適當調整和改革。一是調整事業(yè)單位退休職工基礎養老金發(fā)放辦法，適當提高基礎養老金發(fā)放比例，繳費滿(mǎn)15年的以不低于當地在崗職工月均工資的20%為宜。二是要同時(shí)出臺事業(yè)單位職工職業(yè)年金辦法。按照國外的經(jīng)驗，職業(yè)年金采取單位或個(gè)人強制繳費形式，可以由單位和個(gè)人共同繳費，也可以只由單位繳費，繳費率不超過(guò)8%為宜，采取個(gè)人賬戶(hù)完全積累形式，由政府或部門(mén)年金理事會(huì )管理，并監管基金的投資運營(yíng)。三是中央部門(mén)事業(yè)單位在人保部設立中央事業(yè)單位養老金統籌管理機構，或掛靠養老保險基金管理司，由其制定事業(yè)單位養老保險基金管理政策。四是發(fā)放特別定向國債，做好事業(yè)單位基本養老保險基金的投資運營(yíng)工作，確?；鸬陌踩驮鲋?。

(三)事業(yè)單位養老保險制度改革成功的關(guān)鍵就是切實(shí)做好"中人"基本養老金和職業(yè)年金債務(wù)彌補方案

按照"老人老辦法、新人新辦法"的改革原則，事業(yè)單位養老保險制度改革前退休的老人按照原來(lái)由各級財政撥付退休金的辦法統一安排，新人則完全新辦法執行，剩下處于老人與新人之間的"中人"，新養老保險制度推行前有若干年沒(méi)有繳費，使"中人"養老保險社會(huì )統籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金形成缺口，產(chǎn)生基本養老金和職業(yè)養老金隱性債務(wù)，必須由國家統一制定養老金債務(wù)彌補方案進(jìn)行彌補。這筆隱性債務(wù)規模取決于"中人"在繳費人數中所占比重大小，"中人"占比較大意味著(zhù)隱性債務(wù)越大，隨著(zhù)老齡化率提高，"中人"占比會(huì )越來(lái)越高，如果不及時(shí)彌補養老保險隱性債務(wù)，勢必影響養老金的支付，導致養老保險收支的不可持續。建議通過(guò)出售部分國有資產(chǎn)和增加財政對養老保險基金的投入，建立"中人"債務(wù)清償基金，彌補養老保險隱性債務(wù)。此外，為了確保"中人"退休待遇不降低，可以采取新制度推行前的工作年限按老辦法計算養老金，新制度推行后的繳費年限按新辦法發(fā)放養老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個(gè)人賬戶(hù)余額一定比例發(fā)放養老金;新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個(gè)人賬戶(hù)余額的一定比例發(fā)放;15年以下的，按個(gè)人退休前月工資的60%和當地在崗職工月平均工資的20%總和除以2，加上個(gè)人賬戶(hù)余額的一定比例，發(fā)放養老金。只有這樣，才能確保事業(yè)單位養老保險制度改革的順利進(jìn)行和可持續發(fā)展。

(四)對事業(yè)單位養老保險制度改革帶來(lái)的財政負擔要有清醒認識

公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位經(jīng)費供應主要由政府財政承擔，事業(yè)單位養老保險改革也將主要由財政承擔，基本養老保險基金中的社會(huì )統籌部分由各級財政預算安排，職業(yè)年金中單位繳費部分也要從財政預算中安排，老職工的退休金需財政從經(jīng)費預算中安排，"中人"養老金隱性債務(wù)需部分由財政預算安排。從中央財政與地方財政的關(guān)系看，中央財政承擔中央事業(yè)單位養老保險基金應由財政承擔的部分，地方財政要承擔本級政府事業(yè)單位養老保險基金應由財政承擔的部分，同時(shí)對中西部地區財政比較困難的省份中央財政承擔部分養老保險基金的轉移支付，無(wú)論是實(shí)行"省級統籌"還是"全國統籌"都是如此。因此，盡管在事業(yè)單位改革之后事業(yè)單位范圍和人數會(huì )有較大壓縮，但事業(yè)單位養老保險制度改革對各級財政支出負擔將在一定時(shí)期會(huì )是增加的。

機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革是一項重大的制度創(chuàng )新和機制創(chuàng )新，需要完善一系列的政策措施。改革涉及廣大機關(guān)事業(yè)單位工作人員切身利益，牽動(dòng)其他社會(huì )群體利益。為此，國務(wù)院統籌安排再次調整企業(yè)退休人員基本養老金水平，統一提高城鄉居民基礎養老金最低標準，確保社會(huì )穩定。同時(shí)，要求各地區、各部門(mén)周密制定貫徹《決定》的一系列配套政策，加強社會(huì )保險經(jīng)辦能力建設，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量;積極籌措資金，確保養老保險基金籌集到位，各項保障和改善民生的資金支付到位;大力開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓，積極做好宣傳工作，解疑釋惑，正確引導輿論，確保各項政策及時(shí)準確落實(shí)到位。